מחקרי רגולציה - כרך יב' - תחרות: סוגיות

תחרות ואסדרה מוכרות כשני אמצעים חלופיים ולעיתים משלימים לניהול שוק. התחרות מעודדת את השוק לעבוד באמצעות שחקנים אוטונומיים כדי להשיג באופן מיטבי יעדים של יעילות, מגוון של מוצרים ושירותים, כמו גם מחירים תחרותיים. שעה שהשוק פועל בתנאים של תחרות, קטן הצורך בהתערבות רגולטורית. אסדרה בשוק שהוא תחרותי נדרשת כדי לשמר את תנאי התחרות ולהבטיח שחסמי כניסה או התנהלות מונופוליסטית לא יחסמו את העבודה של השוק. אך כאשר התחרות משתבשת, עשויה להידרש התערבות רגולטורית חיצונית. האסדרה במקרה כזה נועדה ליתן מענה להיעדר תחרות ולהשיג במקומה יעדים כלכליים וחברתיים שהוחמצו. תחלופה זו שבין תחרות לאסדרה הודגמה לאחרונה בענף התעופה בישראל. כידוע, במלחמת חרבות ברזל צפינו ביציאה מסיבית של חברות תעופה זרות שהפסיקו את טיסותיהן לתל אביב וממנה. אל על, חברת התעופה הישראלית, נותרה כמעט יחידה בשמי הארץ. מחירי הטיסות שהיא הציעה לצרכן הישראלי נסקו בעשרות אחוזים, וכך גם רווחיות החברה. אל על פרסמה תוצאות שיא לרבעון הראשון של שנת 2025 עם רווח נקי של 96 מיליון דולר, עלייה של כ־ 19% בהשוואה לרבעון המקביל בשנת 2024 . לעומת שיעור רווח של 9.7% מעל העלות, לפני המלחמה, אל על בזמן המלחמה גרפה שיעור רווח של ,24.9% קפיצה משמעותית של כ־ 150% ברמת הרווחיות.

בעשורים האחרונים התחדדה מאוד ההכרה הציבורית, האקדמית והרגולטורית בכך
שמבנהו של המשק הישראלי מאופיין ברמות גבוהות של ריכוזיות, בכוח שוק משמעותי בידי מספר מצומצם של שחקנים ובקיומם של חסמי כניסה המגבילים תחרות אפקטיבית בענפים רבים. מאפיינים אלו אינם רק סוגיה כלכלית־טכנית, אלא תופעה בעלת השלכות רחבות על רווחת הצרכנים, על חדשנות וצמיחה, על חלוקת ההכנסות במשק, על הנצחת פערים חברתיים בין השכבות החלשות לחזקות ועל אופיו של הממשק שבין הון, שלטון וחברה.

(שכר – פער מגדרי; נשים – תקרת זכוכית; עבודה – פערי שכר מגדריים)
מחקר זה בוחן באופן יסודי את סוגיית פער השכר המגדרי בישראל. בניגוד למחקרים קודמים, לא הסתפקנו באמידת פער השכר הממוצע, אלא אפשרנו לפער השכר הנאמד להשתנות על פני התפלגות השכר. לשם כך השתמשנו בשיטות אקונומטריות מתקדמות ואף ביצענו תיקון לסלקצייה הנוצרת מכך שהאמידה רלוונטית רק לשכירים, שאינם מדגם מקרי מכלל האוכלוסייה הרלוונטית. מצאנו שפער השכר המגדרי גדל על פני התפלגות השכר, מכ- 10% בתחתית ההתפלגות לכ- 30% בראש ההתפלגות. הפער הגדול במיוחד בקצה העליון של התפלגות השכר מעיד על תופעה של "תקרת זכוכית" המשפיעה על שכר הנשים המגיעות לרמות שכר גבוהות יחסית. העובדה שפערי השכר המגדריים לא הצטמצמו לאורך השנים, למרות אמצעי מדיניות שונים שננקטו, צריכה להטריד את מנוחתם של קובעי המדיניות בישראל. הפערים הגדולים בחלק העליון של התפלגות השכר מחייבים התייחסות מיוחדת למכשולים שככל הנראה ניצבים בדרכן של נשים במשרות ניהוליות או מקצועיות.

(חוק שכר שווה לעובד ולעובדת)
פערי שכר מגדריים הם תופעה אוניברסלית בעלת השלכות כלכליות וחברתיות פוגעניות הן על הנשים המופלות והן על הכלכלה הלאומית. בעשורים האחרונים פערי השכר בין גברים לנשים בשוק העבודה הצטמצמו בהדרגה במדינות רבות בעולם וכך גם בישראל, אך עדיין קיימים בשיעור לא מבוטל. קצב צמצום הפערים בישראל ובעולם הולך ודועך. משמע, קיים קושי בביטול פערי השכר לחלוטין, בעיקר בשל היקף המשרה החודשית במונחי שעות עבודה ובבחירת נשים במשלחי יד ובענפים שבהם השכר נמוך יותר . פער השכר המגדרי בישראל בשנת 2021 נאמד בכ ־ 24.3% , שיעור הגבוה פי שניים בקירוב מהממוצע במדינות ה- OECD העומד על 11.9% . במדינות רבות נעשה שימוש בחקיקה כדי להתגבר על תופעה זו בשוק העבודה. גם בישראל נחקקו כמה חוקי שוויון, וביניהם: חוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו– 19964 (להלן: החוק) שנועד להסדיר את השוואת שכרן של נשים לזה של גברים בנסיבות המתאימות.

(עובד עצמאי – זכויות עבודה)
מגמות של פוסט פורדיזם ועליית הקפיטליזם הגלובלי הובילו להתפתחות תבניות העסקה בלתי שגרתיות. המאמר דן בתופעה הנרחבת של חברות המעסיקות עובדים עצמאיים שאינם זוכים לרשת הגנה של תנאי העסקה מינימליים. חלק מתופעה זו כולל את מי שסווגו באופן שגוי כעצמאיים, אך בפועל העסקתם דומה לזו של עובדים שכירים. בפסיקה פותחו מבחנים להכרה בדיעבד בסטטוס של עובד לעניין קבוצה זו, אך מבחנים אלה לעיתים אינם מספקים וכן כרוכים בפנייה אקטיבית לערכאות. חלק אחר מהתופעה נוגע לעובדים עצמאיים אשר תלויים בפרנסתם בפירמה עיקרית שמקבלת מהם שירות. המבחנים שפותחו בפסיקה להכרה ביחסי עובד־ מעסיק מותירים חלל של עובדים עצמאיים שאינם יכולים להיות מוכרים בסטטוס של עובד. אלה הם מועסקים שדה יורה מנהלים עסק משלהם, אך דה פקטו הם תלויים כלכלית במעסיק אחד ומבצעים את העבודה באופן אישי ואינם מעסיקים עובדים משלהם. קבוצה נוספת היא עובדי פלטפורמה אשר חשופים לפגיעות ייחודיות בשל תנאי העבודה הספציפיים של שליחים והעסקתם דרך אפליקציות. התופעה של העסקה נרחבת של עובדים עצמאיים דורשת גיבוש רגולציה מתאימה ביחס לכל אחת משלוש הקבוצות הנ"ל.

(תחרות – תפיסות צרכניות)
על אף צעדים רגולטוריים שננקטו לטיפול בבעיית הריכוזיות בישראל, בין אם כלליים לכלל ענפי המשק ובין אם פרטניים לענפים ספציפיים, המשק הישראלי עדיין מתאפיין בריכוזיות רבה. עם זאת, קיימת שונות ברמת התחרותיות בענפים השונים במשק וכך גם באסדרתם. הבנת תפיסות הצרכנים את התחרותיות בענפים שונים במשק היא משמעותית לצורך הפעלה אפקטיבית של רגולציה וכלי מדיניות הנדרשים להגברת התחרות. במחקר זה מיפינו באמצעות מערך פקטוריאלי בין-נבדקי 4X2 תפיסות של תחרות אצל צרכנים בארבעה ענפי שוק, הנבדלים ברמת התחרותיות שלהם, באזורים גאוגרפיים שונים בארץ: מרכז ופריפריה. שאלונים מקוונים נשלחו אל 789 משתתפי המחקר, אשר התבקשו להתייחס למספר היגדים המשקפים את תפיסתם ביחס לתחרות בענף אליו משתייך מוצר מסוים שאותו צרכו. כמו כן התבקשו משתתפי המחקר לענות על שאלות נוספות המשקפות את הידע והגישה שלהם כלפי תחרות במשק באופן כללי. ממצאי המחקר הצביעו על כך שתפיסת משתתפי המחקר את התחרות בענפי המשק שנבדקו משקפת באופן כללי את מצב התחרות האמיתית כפי שנמדדה באמצעות כלים כלכליים. לא נמצא הבדל מובהק בין תפיסת התחרות של משתתפי המחקר מהפריפריה לבין זו של המשתתפים מהמרכז. כמו כן זוהו כמה אתגרים אשר הטיפול בהם יכול לסייע בשיפור התחרות בענפים ספציפיים. תרומת המחקר בהצגת דרך נוספת ופשוטה ליישום, אשר יתרונה הוא גם בשיתוף הציבור, לאיסוף נתונים וניתוח מצב התחרות בארץ ברמה הענפית תוך כדי אבחון נקודות חולשה ספציפיות. מחקר יישומי זה עשוי לעודד שילוב מתודולוגיות כאמור במתודולוגיות הנהוגות להערכת תחרות ולצורך קידום רגולציות מתאימות בתחום הטיפול בריכוזיות ענפית.

(חברות ציבוריות - אובר רולינג; נושאי משרה בכירים בחברות ציבוריות – תגמול מופרז; תיקון 20 לחוק החברות)
במסגרת תיקון 20 לחוק החברות, שנועד להתמודד עם טענות לגבי תגמול מופרז לנושאי משרה בחברות ציבוריות, נקבע כי החלטות תגמול מסוימות תהיינה טעונות אישור אספת בעלי המניות. עם זאת, כך נקבע, במקרים מסוימים ועל פי נימוקים מפורטים, הדירקטוריון יהיה רשאי "להתגבר" על החלטת האספה ולאשר את החלטת התגמול, למרות התנגדותה – או כלשון המונח הלועזי, לבצע אובר-רולינג . 1 בשנים 2022 ו ־ 2023 נצפה שימוש גובר באפשרות זו, עד כי בשנת 2023  בלמעלה מ־ 65% מהמקרים שבהם האספה לא אישרה את התגמול המוצע ביצע הדירקטוריון אובר-רולינג. זאת, גם במקרים שבהם עלה הרושם כי הדבר אינו תואם את כוונת המחוקק, ואף באופן שאינו בהכרח מקיים את דרישות החוק. בעקבות זאת, עלו קריאות מצד בעלי מניות שלא לחדש את כהונתם של דירקטורים שהשתתפו בהחלטות אובר-רולינג מסוימות. הנושא עלה לכותרות במיוחד לאחר שקריאות אלו אכן הביאו לא י-חידוש כהונתם של כמה דירקטורים חיצוניים. בעקבות לחץ ציבורי זה, השימוש באובר-רולינג בתקופה שלאחר מכן אכן פחת דרמטית. אירועים אלו זכו לסיקור נרחב מצד העיתונות הכלכלית וגורמים אחרים בשוק ההון. אלא שלמרות העיסוק הגובר בסוגיה, אין עדיין ספרות מקיפה בנושא, ורק לאחרונה – כמעט בלית ברירה, התייחסו אליה רשות ניירות ערך והיועצת המשפטית לממשלה. מאמר זה מבקש לתרום להשלמת הריק באמצעות בחינה מעמיקה של הרקע לתיקון 20 , כמו גם הצגה לראשונה של ניתוח אמפירי מקיף, שהתבסס על ניסיון לאתר את כלל החלטות האובר-רולינג שהתקבלו מאז שנקבע התיקון, תוך ניסיון זהיר לקשור בין מגמות השימוש באובר-רולינג לתהליכים ציבוריים ורגולטוריים שונים.

(אשראי צרכני; נטילת אשראי – הגנה על צרכנים)
במאמר זה יוצגו הסיכונים אשר אורבים לצרכנים בנטילת אשראי כפי שמזהה אותם הכלכלה ההתנהגותית; המענה החסר בדין הקיים בישראל; וההסדר הרגולטורי החדשני שמתפתח בנושא זה באנגלייה בשנים האחרונות. הכלכלה ההתנהגותית מזהה ומחדדת את הבנתנו בדבר הטיות והיריסטיקות אשר משפיעות על החלטות צרכנים בנטילת אשראי, דוגמת העדפת הווה, אמונה שגויה ביכולת פירעון עתידי ועוד. היא גם מסייעת לנו להבין מדוע "מוצר" האשראי מתאפיין בריבוי ובעוצמה גבוהה של הטיות כאמור בהשוואה למוצרים אחרים בשל, בין היתר, מורכבות המוצר בהיבטי תמחור, פריסת העלויות והתועלות לאורך זמן וקושי של הצרכנים לפתח ידע עצמאי מתוך התנסות. לצד תובנות אלה, יוצגו במאמר גם מחקרי שטח בעולם שבהם ממצאים אמפיריים הן בדבר ההטיות שמהן סובלים הצרכנים והן בדבר שימוש בפועל בהטיות הללו על ידי ספקי האשראי הצרכני. בפרק אשר דן בהתמודדות הדין הישראלי עם הנושא, ממופות הוראות הדין השונות ומוצג שמדובר במענה חסר ביותר. אומנם ישנם הסדרים נקודתיים, "כללים" ספציפיים, אשר ניכר כי עוצבו מתוך הבנה והתייחסות לכשלים שמזהה הכלכלה ההתנהגותית. ואולם הסדרים אלה הם נקודתיים ולכן מעצם טיבם הם אינם מכסים את מלוא קשת המקרים שבהם יש צורך בהגנה על הצרכנים. בכל הנוגע ל"סטנדרטים" רחבים יותר בדין, דוגמת איסור ניצול מצוקה או "בורות" של הלקוח – הרי שהללו עוצבו בעיקרם כדי לתת מענה לתפיסה כלכלית ישנה יותר, ללא הפנמה של התובנות אשר עולות מהכלכלה ההתנהגותית. גם כללי "ממשל פנימי" אשר נותני האשראי השונים בישראל חייבים להנהיג מתייחסים רק במשורה להגנה על הצרכנים (ויותר להגנה על הגוף הפיננסי), ואינם מספקים מענה. לבסוף יוצג ההסדר הרגולטורי החדשני שהחל להנהיג הרגולטור האנגלי במהלך שנת 2023  .Consumer Duty Rule: הסדר חדשני זה נועד לספק מענה מקיף ושיטתי לסוגיית ההגנה על צרכני שירותים פיננסיים, ובכללם נוטלי אשראי, והוא נבנה מתוך כוונה ליתן מענה מקיף גם לכשלים אשר עולים מתובנות הכלכלה ההתנהגותית.

(הגדלות הרמטכ"ל; צבא – פנסיה)
פסק הדין בפרשת הגדלות הרמטכ״ ל 1 הציף לדיון את שאלת חוקיותם של תשלומי שכר המכונים "הגדלות הרמטכ״ל". מדובר בפרקטיקה מנהלית מרובת שנים, שבמסגרתה העניק הרמטכ״ל למשרתי קבע רכיב פנסיוני עבור "השלמת תקופת השירות", שהגדיל את שיעור הצבירה לפנסייה לצורך חישוב גמלה לאחר פרישה . בפסק דינו קבע בית המשפט העליון כי פרקטיקה זו חרגה מהמסגרת החוקית המעוגנת בחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות), התשמ"ה– 1985 וכי השימוש המתמשך בחריג – שנועד לחול במקרים פרטניים – הוביל לכך שהחריג הפך לכלל. במצב דברים זה, כך נקבע, נוצר הלכה למעשה הסדר רוחבי בעל מאפיינים ראשוניים שאינו יכול להישען על סמכות מנהלית בלבד . 2 קביעה זו מציבה גבול ברור להפעלת סמכות הרמטכ״ל ומבטאת את העיקרון שלפיו הסדרים רחבי היקף ובעלי משמעויות תקציביות מחייבים עיגון בחקיקה.

Volume 12